¿Por qué no hay barrios marginales en China?

 Dongsheng

Con más de 20 millones de habitantes cada una, Shanghái y Beijing se encuentran entre las “hiperciudades” del Sur Global, incluidas Delhi, São Paulo, Dhaka, El Cairo y Ciudad de México, superando con creces las “megaciudades” del Norte Global como Londres, París, o Nueva York¹. Sin embargo, al caminar por las calles de las ciudades de China, se puede notar rápidamente una marcada diferencia: la ausencia de grandes barrios marginales o la falta de vivienda generalizada que es tan común en la mayor parte del resto del mundo.

Los barrios marginales no eran extraños en las ciudades chinas hace algunas décadas, desde los precarios distritos de clase trabajadora de Shanghái en la década de 1930 hasta los barrios marginales de Hong Kong ocupado por los británicos en la década de 1950 en adelante. ¿Cómo se las arregló China para desarrollarse de manera que disminuyera la precariedad masiva de viviendas? ¿Cuáles son las razones estructurales detrás de esto?

Esta edición de Dongsheng Explica cómo el gobierno chino trata con la falta de vivienda, cómo se relaciona este problema con la construcción socialista y cómo China enfrenta los desafíos que plantea el rápido desarrollo económico, la urbanización y la migración de las últimas décadas.

¿Por qué la urbanización masiva no creó grandes barrios marginales en China?

Cuando comenzó la reforma y apertura a finales de la década de 1970, el 83% de la población de China vivía en el campo. Para 2021, la proporción de la población rural se había reducido al 36 por ciento. Durante este período de urbanización masiva, más de 600 millones de personas migraron de las zonas rurales a las ciudades.

Hoy en día, hay 296 millones de “trabajadores migrantes” internos (农民工, nóngmín gōng), que comprenden más del 70% de la fuerza laboral total del país². Los trabajadores migrantes se convirtieron en el motor económico del rápido crecimiento de China, que creó la clase media más grande del mundo, conformada por 400 millones de personas.

Esta migración histórica vino con muchos desafíos, incluido el surgimiento de “aldeas urbanas” que tenían malas condiciones de vida e infraestructura inadecuada. Aunque se proporcionaron servicios básicos (tales como agua corriente, electricidad, gas y comunicaciones), saneamiento, servicios públicos, la seguridad contra incendios y otras comodidades similares se parecían a las de las aldeas rurales. Debido a los alquileres más bajos y la falta de otras viviendas asequibles, las aldeas urbanas están habitadas en gran parte por trabajadores migrantes.

Con la aceleración de la urbanización en la década de 2000, el gobierno chino comenzó a promover la transformación a gran escala de las áreas antiguas de las ciudades, centrándose en la renovación de barrios históricamente deteriorados y la eliminación de viviendas peligrosas. Entre 2008 y 2012, se reconstruyeron 12,6 millones de hogares en aldeas urbanas en todo el país³. Al mismo tiempo, se hicieron esfuerzos para construir viviendas públicas de alquiler o de bajo costo. Por ejemplo, hoy en Shanghái, las familias de tres o más personas con un ingreso mensual de menos de 4.200 yuanes por persona pueden solicitar una vivienda de alquiler bajo, con un alquiler mensual de unos pocos cientos de yuanes (o el 5% del ingreso familiar mensual). En 2022, el gobierno central anunció la construcción de 6,5 millones de unidades de vivienda de alquiler de bajo costo en 40 ciudades, lo que representa el 26 por ciento de la oferta total de vivienda nueva en el XIV Plan Quinquenal (2021-2025)⁴.

De hecho, la explosión de la migración del campo a la ciudad en las últimas décadas no es un fenómeno exclusivo de China. Si bien comprenden que existen diferentes definiciones de “barrios marginales” utilizadas por países y organizaciones internacionales, todos apuntan a la misma tendencia: desde la década de 1970, el crecimiento de los barrios marginales superó las tasas de urbanización en todo el Sur Global. Sin embargo, los esfuerzos de China para mejorar las viviendas precarias existentes o construir nuevas viviendas asequibles no explican por qué China no desarrolló barrios marginales como en tantos otros países. La urbanización en China, por lo tanto, debe entenderse dentro del contexto de la construcción socialista.

¿Qué es el sistema “hukou” y qué tiene que ver con el socialismo?

Una característica única del proceso de urbanización de China es que, aunque las políticas alentaron la migración a las ciudades para trabajos industriales y de servicios, los residentes rurales nunca perdieron el acceso a la tierra en el campo. En la década de 1950, el Partido Comunista de China (PCCh) lideró un proceso de reforma agraria a nivel nacional, aboliendo la propiedad privada de la tierra y transformándola en propiedad colectiva. Durante el período de reforma económica, a partir de 1978, se creó un “Sistema de responsabilidad familiar” (家庭联产承包责任制 jiātingg lián chǎn chéngbāo zérèn zhì), que reasignó tierras agrícolas rurales a manos de hogares individuales. Aunque la producción agrícola se vio profundamente afectada, la propiedad colectiva de la tierra se mantuvo y la tierra nunca se privatizó.

Hoy, China tiene una de las tasas de propiedad de vivienda más altas del mundo, superando el 90%, y esto incluye a los millones de trabajadores migrantes que alquilan casas en otras ciudades. Esto significa que cuando se encuentran con problemas económicos, como el desempleo, los trabajadores migrantes urbanos pueden regresar a sus lugares de origen, donde son dueños de una casa, pueden dedicarse a la producción agrícola y buscar trabajo localmente. Este amortiguador estructural juega un papel fundamental en la absorción de los impactos de las principales crisis económicas y sociales. Por ejemplo, durante la crisis financiera mundial de 2008, la economía china orientada a la exportación, especialmente de productos manufacturados, se vio gravemente afectada, lo que provocó que unos 30 millones de trabajadores migrantes perdieran sus empleos. De manera similar, durante la pandemia de COVID-19, cuando los trabajos de servicios y manufactura se vieron gravemente afectados, muchos trabajadores migrantes regresaron a sus hogares y tierras en el campo.

Más allá de la reforma agraria, se creó un sistema para gestionar la migración masiva de personas del campo a las ciudades, para garantizar que el movimiento de personas se alineara con las necesidades de planificación nacional de un país tan poblado. Aunque China ha tenido algún tipo de restricción migratoria durante más de 2000 años, a fines de la década de 1950, el país estableció un nuevo “sistema de registro de hogares” (户口 o hùkǒu) para regular la migración del campo a la ciudad. Todo chino tiene asignado un estatus de hukou urbano o rural que le otorga acceso a los beneficios del bienestar social (vivienda pública subsidiada, educación, atención médica, pensión y seguro de desempleo, etc.) en su ciudad natal, pero que están restringidos en las ciudades donde viven. mudarse a por trabajo. Si bien la reforma del sistema hukou está en curso, la falta de un estatus de hukou urbano obliga a muchos padres migrantes a pasar largos períodos lejos de sus familias y deben dejar a sus hijos al cuidado de sus abuelos en sus lugares de origen, conocidos como “niños abandonados”. (留守儿童 liúshǒu értóng). Aunque el número ha ido disminuyendo a lo largo de los años, todavía hay unos siete millones de niños en esta situación. Hoy, el 65,22% de la población de China vive en ciudades, pero solo el 45,4% tiene hukou urbano. Aunque este sistema impidió la creación de grandes barrios marginales urbanos, también reforzó las graves desigualdades de bienestar social entre las zonas urbanas y rurales, y entre los residentes de una ciudad en función de su condición de hukou.

¿Cómo trata el gobierno chino la falta de vivienda?

A principios de la década de 2000, las cuestiones del estatus residencial, los derechos de los trabajadores migrantes y el tratamiento de las personas sin hogar urbanas se convirtieron en un asunto nacional. En 2003, el Consejo de Estado – máximo órgano ejecutivo del poder estatal – emitió las “Medidas para el Rescate y Manejo de Personas Ambulantes y Sin Hogar en Zonas Urbanas”⁵. La nueva regulación creó estaciones de socorro urbanas que proporcionan comida y refugio temporal, abolió el sistema de detención obligatoria de personas sin estatus de hukou o vivienda, y asignó a las autoridades locales la responsabilidad de encontrar vivienda para las personas sin hogar en sus lugares de origen.

Bajo estas medidas, ciudades como Shanghái han establecido estaciones de socorro para personas sin hogar. Cuando la seguridad pública (la policía local) y los funcionarios de gestión urbana se encuentran con personas sin hogar, deben ayudarlos a acceder a las estaciones de socorro cercanas. Todos los costos están cubiertos por el presupuesto fiscal de la ciudad. Por ejemplo, la estación de gestión de socorro en el distrito de Putuo (con el cuarto PIB per cápita más bajo de los 16 distritos de Shanghái y una población residente de 1,24 millones), brindó refugio y socorro a un promedio de 24,3 personas sin hogar al mes desde junio de 2022 hasta abril de 2023, que podría incluir casos repetidos⁶.

Las estaciones de socorro brindan alimentos y alojamiento básico a las personas sin hogar, ayudan a los que están gravemente enfermos a acceder a la atención médica, los ayudan a regresar a los lugares de registro de su hogar poniéndose en contacto con sus familiares o el gobierno local, y organizan el transporte gratuito a casa cuando sea necesario.

Al regresar a casa, el gobierno local del condado es responsable de ayudar a las personas sin hogar, lo que incluye ponerse en contacto con familiares para recibir atención y encontrar empleo local. Para un número muy pequeño de personas de edad avanzada, con discapacidades o que no tienen parientes ni capacidad para trabajar, el gobierno popular del municipio local o la oficina de la calle administrada por el Partido les brindará apoyo nacional de acuerdo con el ” forma de proveer a las personas extremadamente pobres”, que está estipulado en las “Medidas provisionales para la asistencia social” de 2014. El contenido del apoyo incluye brindar condiciones básicas de vida, atención a personas empobrecidas que no pueden valerse por sí mismas, tratamiento de enfermedades, manejo de asuntos funerarios, etc.

Esta serie de medidas de gestión de socorro aseguran que el personal administrativo encargado de hacer cumplir la ley en la ciudad no se limite a expulsar a las personas sin hogar de la ciudad, sino que debe garantizar que reciban la asistencia adecuada, en términos de vivienda, trabajo y sistemas de apoyo.

¿Cuáles son los desafíos actuales de la urbanización, la migración y la desigualdad?

Si bien la creación de centros de socorro es un avance importante, está claro que los albergues no son una solución estructural y por sí solos no pueden satisfacer las necesidades de una metrópolis como Shanghái de 25 millones de habitantes, y mucho menos los 921 millones de residentes urbanos del país. El gobierno ha estado implementando muchas reformas estructurales para abordar la desigualdad y hacer que las ciudades y el campo sean más habitables.

En su informe al 20° Congreso Nacional del PCCh, el presidente Xi Jinping dijo: “Hemos identificado la principal contradicción que enfrenta la sociedad china entre el desarrollo desequilibrado e inadecuado y las necesidades cada vez mayores de la gente de una vida mejor, y hemos hecho queda claro que cerrar esta brecha debe ser el foco de todas nuestras iniciativas”⁷. El desarrollo desequilibrado e inadecuado señala la brecha entre el campo y las ciudades, entre regiones subdesarrolladas e industrializadas, y entre ricos y pobres.

En una escala más amplia, las campañas contra la pobreza, destacadas por la erradicación de la pobreza extrema en 2020, y la estrategia de revitalización rural han ayudado a aliviar la presión de los trabajadores migrantes que se trasladan a las ciudades. El gobierno ha invertido fondos y recursos sustanciales, utilizando formas diversificadas para aliviar la pobreza más allá de los esquemas de transferencia de ingresos, incluido el desarrollo de la industria rural, la educación, la atención médica y la infraestructura. Estas medidas mejoraron fundamentalmente el entorno de vida y empleo en las zonas rurales y crearon más oportunidades para que las personas tuvieran la opción de quedarse y trabajar en el campo. Por ejemplo, cada año, más migrantes regresan de las ciudades a sus lugares de origen, lo que aumentó de 2,4 millones (2015) a 8,5 millones de personas (2019).

Durante la última década, China ha implementado reformas para equilibrar la flexibilización de los requisitos de residencia del hukou y mejorar el bienestar social de los trabajadores migrantes, al tiempo que garantiza que la urbanización y la distribución de la población respondan a las necesidades del país. Desde 2010, las principales ciudades han relajado gradualmente las restricciones de registro de hogares para la admisión a la escuela, lo que permite que los hijos de los trabajadores migrantes asistan a las escuelas públicas como niños con hukou local.

Además, según el Plan de Urbanización de 2019, las ciudades con una población inferior a tres millones de personas deben eliminar todas las restricciones de hukou, mientras que las ciudades más grandes (menos de cinco millones) pueden comenzar a relajar las restricciones. El XIV Plan Quinquenal (2021-2025) y la estrategia económica del país hasta 2035 se enfocan en redistribuir el ingreso a través de la reforma tributaria, reducir la brecha entre ricos y pobres y eliminar las barreras que impiden que millones de trabajadores migrantes disfruten de todos los beneficios de la vida urbana. En 2021, el gobierno invirtió US$ 5.300 millones para relajar las reglas de residencia del hukou y también para aumentar el poder adquisitivo de los migrantes urbanos como parte de la política de “doble circulación” del país⁹.

Estos esfuerzos para hacer frente a las “tres montañas” del alto costo de la vivienda, la educación y la atención médica que enfrentan todos los chinos, incluidos los migrantes, están en el centro de la visión del gobierno y las reformas políticas hacia la “prosperidad común” para todos sus ciudadanos y la construcción de una sociedad socialista moderna.

Notas

1. Un área metropolitana que tiene una población entre 20 y 40 millones se llama “hiperciudad” y entre 10 y 20 millones es una “megaciudad”.
2. Los trabajadores migrantes son trabajadores cuyo registro de hogar aún se encuentra en áreas rurales y que se dedican a industrias no agrícolas o dejan sus lugares de origen para trabajar en otra parte del país durante al menos seis meses al año.
3.  Oficina General del Consejo de Estado, ‘Opiniones del Consejo de Estado sobre la aceleración de la reconstrucción de los barrios marginales‘, 12 de julio de 2013.
4. Oficina de Información del Consejo de Estado de China, ’40 ciudades van a agregar 6,5 millones de unidades de viviendas de alquiler subsidiadas por el gobierno’, 11 de enero de 2022.
5. China Executive Meeting of the State Council, ‘Measures for the Rescue and Management of Itinerant and Homeless in Urban Areas’, June 18, 2003.
6. Shanghai Putuo District People’s Government, ‘Rescue of Itinerant and Homeless people’, June 2022 to April 2023.
7. Lea el reporte completo
8. Lea el estudio completo Servir al pueblo: La erradicación de la extrema pobreza en China.
9. Andrew Korybko, ‘China’s 14th Five-Year Plan prioritizes dual circulation, innovation’, October 30, 2020.