El ancla de la economía brasileña

Ricardo Carneiro

El área económica del gobierno anunció con gran publicidad el 30 de marzo el tan prometido y esperado marco fiscal, nombre elegido para denominar las reglas fiscales que se observarán durante el gobierno de Lula y que reemplazarán al moribundo “Tope de Gastos”, heredado del gobierno Para temer. Todavía quedan algunos detalles por anunciar y algunos supuestos por aclarar, pero las definiciones presentadas permiten prever los principales impactos del marco.

En esencia, se compone de dos reglas fiscales: una meta (de hecho, una banda) para la evolución del saldo primario y reglas para modificar los gastos. Como mostraremos más adelante, la principal implicación de estas reglas es la de una restricción permanente del papel que juega el sector público en la economía brasileña. Además, al entrar en vigor en un momento cíclico marcado por la ralentización,el marco fiscal debe acentuar este movimiento y llevar la economía brasileña a su trayectoria post-2013, es decir, al estancamiento. Desde este punto de vista, constituye un ancla capaz de inmovilizarlo.

De las dos reglas básicas propuestas -el objetivo de saldo primario y la evolución del gasto- la primera prevalece sobre la segunda. Esto se evidencia en que el incumplimiento de la meta de balance, observando la fluctuación dentro de la banda propuesta, implica una reducción, en el período siguiente, de la variación de los gastos del 70% al 50% del crecimiento de los ingresos.Es claro entonces que las reglas privilegiaron la sustentabilidad de la deuda pública sobre la preservación del gasto público.

En este caso, la restricción a estos últimos solo se relajaría en caso de un aumento muy significativo de la carga tributaria -tasas o nuevos impuestos-, lo que no parece una propuesta del Gobierno ni es factible desde un punto político. de vista. Como forma de aumentar los ingresos, el equilibrio y, por último, el gasto, la revisión de las exenciones y la lucha contra la evasión fiscal quedarían como instrumentos ad hoc para aumentar los ingresos. El aumento de los ingresos, aún con todas las restricciones que implica, puede ser un instrumento que permita alcanzar las metas, especialmente las relacionadas con el resultado primario.

El componente permanente de la regla, el crecimiento del gasto, tiene algunas características que vale la pena mencionar. Su variación promedio se limita al 70% de la variación de los ingresos del período anterior, específicamente los doce meses de junio a junio del año anterior. Sin embargo, este es solo un primer obstáculo, ya que existe un segundo que limita el crecimiento promedio de los gastos a 2,5% en términos reales, en comparación con el gasto del año anterior. Este techo está sujeto al importe total de los gastos, aunque incluye diferencias entre ellos, como veremos más adelante. También se especifica un crecimiento mínimo de los gastos, del 0,6%, para periodos recesivos que supongan una caída de los ingresos.

Con estas reglas, se puede prever una reducción del peso del sector público, vía gasto, en la economía, medido como proporción del PIB. Esto sólo no sería cierto en el caso de una recesión prolongada, en la que, a pesar de la caída del PIB, los gastos seguirían creciendo un 0,6% anual. Para la situación contraria, es decir, aquella en la que la economía creció por encima del 2,5% anual, por ejemplo, entre 2003 y 2014, en la que el crecimiento medio fue del 3,4% anual, se produciría una reducción significativa del peso de la el sector público en la economía, lo cual no es un resultado cualitativo diferente al techo de gasto del gobierno de Temer. Para situaciones intermedias en las que la economía y los ingresos crecieran por encima de cero y menos del 2,5%, el aumento de los ingresos implicaría un crecimiento de los gastos inferior al PIB.

Un simple cálculo permite verificar mejor esta hipótesis: con el incremento del 70% de los ingresos bloqueado, para que los gastos crezcan en línea con el PIB, sería necesario que la elasticidad de los primeros respecto a los segundos fuera de 1,43. Sin un aumento de la carga tributaria, es muy poco probable que se obtenga el resultado, como tendencia, y solo se puede verificar en situaciones coyunturales. También cabe señalar que el límite de 2,5% anual para el crecimiento del gasto ha sido sistemáticamente superado desde los gobiernos de FHC, pasando por los gobiernos de Lula y Dilma I. Valores más cercanos a este techo solo se observan después del golpe institucional de 2016 , con los Gobiernos de Temer y Bolsonaro, constreñidos por el techo de gasto.

Aún con respecto a las reglas, una cuestión central es la de la distribución de gastos y la rigidez que creará, imponiendo opciones difíciles y tal vez poco prácticas. Así, a pesar del aumento promedio equivalente al 70% en el crecimiento de los ingresos, Salud y Educación, por disposiciones constitucionales que exigen un crecimiento igual al 100% de aumento en los ingresos netos, estarían fuera de la regla. Lo mismo ocurrirá con los gastos de seguridad social. Estos últimos, a pesar de la reforma de las pensiones, siguen creciendo a un ritmo ligeramente superior al del PIB. Nos encontraríamos nuevamente en el contexto de restricciones permanentes al gasto discrecional del Gobierno, como, por ejemplo, la magnitud del aumento del salario mínimo, el monto de la Bolsa Família, la política de vivienda, ciencia y tecnología, etc.

La excepción esperada es la de las inversiones públicas para evitar que se conviertan, como en el pasado reciente, en la variable de ajuste por contingencias y que las llevó al nivel más bajo de nuestra historia contemporánea. Pero las reglas de inversión solo la defienden y no le dan una trayectoria de mayor peso. Así, por ejemplo, tienen un piso real, no pudiendo caer por debajo del valor del año anterior. Pueden aumentar en términos reales siempre que se cumpla la meta de balance primario, pero sujeto al segundo freno, que prevé un aumento máximo de 2,5% para gastos no garantizados por la Constitución.

La segunda regla relevante, y como ya se mencionó, la más importante, se refiere a las metas de balance primario. Aparentemente habría cierta flexibilidad en este caso, ya que se fija un valor central para el saldo a obtener con intervalos de variación de 0,25% pp del PIB hacia arriba y hacia abajo. Esto ciertamente significa menos interrupciones durante la ejecución del presupuesto y menos improvisación. Pero este no es el aspecto central de la regla. Este último reside, sobre todo, en la trayectoria propuesta para el resultado primario cuyo valor central va del (-0,5%) en 2023 al (+1,0%) del PIB en 2026. En principio, ni siquiera la magnitud del ajuste es un problema en sí mismo, después de todo, el 1,5% del PIB en cuatro años es razonable. Pero hay dos temas que merecen discusión: el primero es el contexto, de desaceleración económica, en el que se propone el ajuste.

En cuanto al punto de partida, hay mucha ambigüedad en cuanto a su valor efectivo. Un primer valor, más cercano a lo adelantado en el PLOA como resultado de la transición PEC, se estimó en (-2,13%) del PIB, aunque fue sobreestimado, debido a la excesiva magnitud de algunos gastos, especialmente Bolsa Família e Inversiones . Posteriormente, Hacienda en el documento “Medidas de Recuperación Fiscal” estimó para 2023 un superávit primario de 0,10% del PIB, es decir, un ajuste de 2,23 pp del PIB respecto al primer valor. Finalmente, en el documento marco, el centro de la meta para 2023 es un déficit del 0,50% del PIB, con una banda de variación del 0,25%. Partiendo del valor observado en 2022, un superávit del 0,50% del PIB, el ajuste propuesto por el marco seguiría siendo expansivo en el 1% del PIB, considerando el centro de la meta,

Desde el primer año en adelante, el ajuste es repetidamente contractivo al 0,5% del PIB. El primer tema importante es el de realizar un ajuste fiscal de corto plazo en una economía en desaceleración, cuya previsión de crecimiento es inferior al 1% en 2023. Esto puede consolidar no solo el estancamiento de ese año, sino también el de los años siguientes, en el que la política fiscal será contractiva. Añádase a esto que los ingresos y, por tanto, los gastos estarán condicionados por un desempeño mediocre de los primeros. Esto último, asociado a la rigidez de los gastos, podría desencadenar el mecanismo de sanciones, agravando el escenario inicial.

Las reglas fiscales propuestas para reemplazar el tope de gasto del Gobierno de Temer introducen cierto grado de flexibilidad en el gasto, reafirmando, sin embargo, las preocupaciones sobre la sostenibilidad de la deuda y la reducción del peso del sector público en la economía.

En cuanto a la deuda, existe un alto consenso entre los economistas sobre la necesidad de mejorar su nivel y trayectoria, pero es necesario considerar que el peso atribuido a los determinantes de este comportamiento es muy variable. La regla, por ejemplo, no menciona un factor crucial de la sostenibilidad de la deuda, el crecimiento del PIB, centrándose en cambio en el resultado primario y las conjeturas sobre las tasas de interés.

En cuanto al objetivo de reducir el peso del sector público, existe un fuerte cuestionamiento entre los economistas progresistas sobre su pertinencia, especialmente si consideramos las desigualdades sociales, la precariedad de la infraestructura del país y los desafíos climáticos y, por tanto, el papel que podría tener desempeñado por el sector público gasto público en abordar estos temas.

Además de estos percances fundamentales, la exigibilidad de la norma enfrentará el contexto de desaceleración nacional e internacional, ambos muy negativos para su éxito. Al final, podría contribuir al regreso de un régimen de bajo crecimiento sin equiparar los principales temas a los que está destinado.

*Profesor del Instituto de Economía de la Unicamp. Observatorio de la Economía Contemporánea.