Antonio Elías, Jorge Notaro, Carlos Viera
La reforma constitucional que plantea el plebiscito pone límites a la necesaria reforma integral de la seguridad social que deberá hacer el gobierno electo en 2024. En el documento La seguridad social un derecho humano fundamental, presentado por el PIT-CNT, la Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay y la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua, se exponen los fundamentos de la reforma constitucional. Compartiendo el contenido de dicho documento, este artículo se limita a tratar de demostrar que, desde el punto de vista económico, la reforma mejora la suficiencia de las prestaciones, la cobertura y la sostenibilidad del sistema.
Los opositores al plebiscito sostienen que, si este se aprueba, el aumento del gasto en pasividades tendrá consecuencias trágicas inmediatas, que impedirá atender a niños y adolescentes, limitará los recursos disponibles para educación y salud, aumentará el déficit fiscal y la deuda pública, se perderá el grado inversor y, como consecuencia, se incrementará el pago de los intereses de la deuda.
Complementariamente, anuncian una crisis total del sistema de seguridad social con costos gigantescos que afectarán gravemente la economía del país y de su población. Lo hacen basados en estimaciones de los costos de la seguridad social en términos del PBI para los próximos 50 años que no se pueden considerar rigurosos y, menos aún, científicos en un mundo de incertidumbre global que modifica sustancialmente la evolución de la economía mundial y la de nuestro país.
Los que promueven no votar por el Sí, ante los supuestos riesgos económicos se alinean con las teorías de la estabilidad de las reglas de juego con el objetivo de atraer capital extranjero, el cual debe, a su vez, ser favorecido con exoneraciones tributarias mientras se aplica un ajuste permanente contra el trabajo para reducir el déficit fiscal.
La privatización de las pasividades, que está fracasando en todo el mundo, libera al Estado de responsabilidades en la seguridad social y condena a los trabajadores a sacrificar ingresos y años de vida. En cambio, las medidas que propone el plebiscito implican claramente una distribución de costos y beneficios favorables a los trabajadores.
Mejorar el ingreso de los jubilados y pensionistas más pobres
En la papeleta se propone que la jubilación y la pensión mínimas se igualen al salario mínimo nacional (SMN) y que, desde ese momento, aumenten por lo menos de acuerdo al índice medio de salarios (IMS), como las demás pasividades. Se cuestiona que eso provocará que disminuya el SMN, lo que no tiene fundamento porque, como claramente lo dice la papeleta, los aumentos de todas las pasividades dependerán del IMS –como lo estableció el plebiscito que reformó la Constitución en 1989, cuando los augurios de catástrofe eran similares a los actuales– y la variación a la baja del SMN solo afectaría por un año las pasividades de los que se jubilan y pensionan con un monto menor al mínimo, por lo cual el «ahorro» fiscal es insignificante.
En mayo de 2024, según el Instituto Nacional de Estadística (INE), se consideraron personas pobres a las que en Montevideo tienen un ingreso mensual menor a 20.264 pesos. Durante todo 2024 el SMN se fijó en 22.268 pesos, o sea, el aumento de las pasividades que se propone permitirá que los pasivos de menores ingresos dejen de ser pobres. Cientos de miles de pasivos reciben menos de un SMN, se trata de jubilados y pensionistas que en muchos de los casos reciben menos de 15 mil pesos mensuales. Es decir, una persona que trabajó toda su vida, un pensionista por vejez o invalidez vivirán en la miseria o al borde de ella.
Se contrapone lo que reciben los pasivos con la situación de pobreza infantil. Es una falacia: en los hogares considerados en la categoría de ingresos más bajos y que tienen al menos un jubilado por el Banco de Previsión Social (BPS), la incidencia de las jubilaciones asciende a un 37 por ciento de los ingresos totales,1 con lo cual se contribuiría a un aumento de los ingresos en los hogares más pobres, dando mayor sustento a las infancias y las adolescencias que conviven en ese hogar.
Es compartible que debería priorizarse la asignación de recursos para revertir los índices muy elevados de pobreza infantil –efectivamente, diez veces mayor que para la edad adulta–, pero, planteado de esa forma, la redistribución del ingreso sería entre sectores del trabajo y dejaría al capital fuera de la ecuación. Ninguna mirada desde lo técnico puede soslayar que se trata de una disputa entre el capital y el trabajo.
Los costos estimados por el BPS para 497 mil prestaciones por debajo del SMN ascienden a 1.037 millones de dólares y, con base en datos del propio banco, para financiar la equiparación de 308 mil personas al SMN el costo sería de 460 millones de dólares. Eso se financia al eliminar las administradoras de fondos de ahorro previsional (AFAP); 
el BPS va a disponer de las transferencias que les hacen actualmente a las AFAP, que en 2022 fueron de 1.323 millones de dólares anuales.2 Esto permitiría eliminar las contribuciones de rentas generales al BPS, que fueron 1.223 millones de dólares en 2022,3 de los cuales la asistencia financiera significó 470 millones de dólares.4 El Estado dispondría, luego de cubrir el aumento de las pasividades, del monto total de la asistencia financiera, casi 500 millones de dólares, para realizar políticas sociales a favor de la infancia y la adolescencia o para otros objetivos.
El aumento gradual de los egresos del BPS que generará el pago de mejores pasividades al hacerse cargo del tramo que cubría la capitalización individual será cubierto por la eliminación de las transferencias anuales a las AFAP y por los recursos del fideicomiso que se crean con el plebiscito, el cual dispondrá de 24.000 millones de dólares de los fondos acumulados en las AFAP por aporte de los trabajadores.
El incremento de las pasividades mínimas reactivará la demanda de bienes y servicios y la producción nacional, ya que los pasivos gastarán ese aumento en productos de la canasta básica.
Recuperar el derecho a jubilarse a los 60 años
Según el INE, la tasa de empleo entre los 40 y los 60 años de edad es de 80,5 por ciento y desciende a 19,9 por ciento a partir de los 61 años,5 por lo cual sería casi imposible para un trabajador de más de 60 años acceder o permanecer en el campo laboral hasta los 65 años.
Los trabajos empíricos disponibles en los países donde aumentó de la edad de retiro muestran que menos del 50 por ciento de los trabajadores que son obligados a postergar su retiro continúan trabajando. A su vez, implica un incremento importante de la cantidad de prestaciones por seguro de desempleo, enfermedad e invalidez para esos trabajadores. En buen romance, el aumento en la edad de retiro lo pagarán con mayor pobreza e indigencia los trabajadores y sus hijos y nietos.
Nada se dice sobre la incidencia negativa de la suba de la edad mínima de la jubilación sobre el nivel de empleo, en especial el empleo juvenil. Las tasas altas que se exhiben en esta variable deberían ser preocupación, y la reforma constitucional proyectada es la única expresión de sensibilidad al respecto.
La coalición dice que mejorará la situación de los que tienen menores ingresos: ¿cómo puede ocurrir eso si se reduce la tasa de reemplazo –que para 65 años de edad y 30 de trabajo baja de 55 a 45 por ciento– y se cobran cinco años menos? La respuesta aparente es el «suplemento solidario», que, en gran medida, sería financiado por el propio trabajador, con lo que deja de cobrar durante cinco años, pero que, además, puede ajustarse a la baja, si se usa el índice de precios al consumo o el IMS, con hasta un 20 por ciento menos de su valor. Esa sí es una variable de ajuste fiscal de las pasividades de los que tienen menores ingresos.
Los opositores al plebiscito no tienen en cuenta que los costos fiscales del Estado también pueden ser fuertemente reducidos si se reforma la legislación que sostiene los privilegios en las pasividades de militares y policías de alto rango.
Las AFAP son la causa de la crisis del sistema
El contundente éxito de la reforma constitucional de 1989 terminó con el despojo a los jubilados por la vía de ajustes anuales muy por debajo de la inflación, como válvula de escape de la honda crisis económica. El gasto público aumentó, los recursos alcanzaron y las pasividades se pagaron.
En cambio, con las AFAP, las pasividades servidas o a servirse por el tramo de capitalización fueron, son y serán ridículamente bajas. Hay dos factores que lo determinan así. En primer lugar, que para servir las prestaciones en el BPS confluyen los aportes de los trabajadores, de los empleadores y el estatal, en cambio, a las AFAP va solo el aporte de los trabajadores. En segundo lugar, la elevada tasa que resulta de la comisión y del seguro, que al rondar el 20 por ciento es muy limitante para el resultado de la capitalización.
El aporte de rentas generales aumentó porque así lo determinaban las transferencias crecientes a las AFAP; mientras, se tenían que seguir pagando las pasividades existentes. Al déficit fiscal se sumaban los intereses que el Estado pagaba al rescatar como préstamo su propio dinero: el BPS recauda, le entrega gran parte del dinero a las AFAP y estas, con el 55 por ciento de esa plata, compran deuda pública, por lo que el Estado les paga intereses y, finalmente, le entrega recursos al BPS. ¿No sería menos absurdo que el BPS se quedara con lo que recaudó y lo usara para pagar pasividades?
La reforma de 2023 extiende el tramo de ahorro individual y lo generaliza a las cajas paraestatales, lo que profundiza el desvío de los aportes de trabajadores y empleadores aplicados al pago de las prestaciones, aparentando una insuficiencia que no es tal. A corto y mediano plazo, para sostener las AFAP, crecerá la presión al alza sobre el déficit fiscal del sector público y sobre la relación entre deuda externa y PBI, ya que el Estado deberá seguir rescatando buena parte del dinero que transfiere a las AFAP, colocándoles títulos de deuda pública. Al respecto, es preocupante el crecimiento que muestra la tasa de deuda pública como porcentaje del PBI, que desde niveles del 98 por ciento en la crisis de 2002 había bajado al 46 por ciento hacia 2019, pero la tendencia alcista desde entonces ubica en 72 por ciento el último dato de este indicador.
Se propone la eliminación del lucro privado y las magras rentas vitalicias
El ahorro individual obligatorio de las AFAP no cumple con el principio de solidaridad social y de género, no proporciona la rentabilidad prometida, presenta altísimos costos de transición y brinda prestaciones insuficientes. La cantidad de trabajadores que optaron –a través de la ley de los cincuentones– por salir de las AFAP lo demuestra, a pesar de que solo les pagarían el 90 por ciento de lo que les correspondía en el sistema de reparto.
En la mayoría de los países donde se han instalado AFAP, estas empresas han obtenido ganancias extraordinarias por gestionar los ahorros de los trabajadores y son insuficientes en términos de cobertura y niveles de beneficios. En Uruguay, las rentas vitalicias son absolutamente insuficientes: cuatro de cada diez personas que reciben renta por jubilaciones comunes cobran menos de 2.830 pesos, el 61 por ciento de los rentistas cobra menos de 5.660 pesos y ocho de cada diez rentistas perciben menos de 11.320 pesos (véase «¿Cuánto pagan las AFAP?», Brecha, 3-V-24).
Entre 1981 y 2014, unos 30 países privatizaron total o parcialmente sus sistemas de pensiones públicas obligatorias; en 2018, unos 18 países habían revertido las privatizaciones.6
La evolución de mediano y largo plazo es sostenible
En un estudio del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE) se expresa: «Si consideramos los déficits acumulados en los próximos 20 años, el escenario del plebiscito no arroja resultados muy diferentes a los otros regímenes considerados», haciendo referencia al régimen instaurado en 1996 y al vigente, aprobado en 2023. Y continúa: «En ese sentido, el régimen propuesto en el plebiscito claramente incrementa el pasivo previsional a largo plazo, aunque se requeriría de varias décadas para que la tensión financiera comience a apreciarse sensiblemente superior a los otros dos regímenes analizados».7
El envejecimiento de la población del país y la sustitución de trabajo por capital en múltiples actividades provocarán que el número de trabajadores con relación al número de pasivos sea cada vez menor. El avance de las técnicas, desde la información y las comunicaciones hasta la inteligencia artificial, permite que con menos trabajo se produzca una mayor cantidad de bienes y servicios y una reducción de las fuentes de empleo, por lo cual el capital deberá realizar mayores aportes.
Es posible mantener los derechos y mejorar las pasividades modificando progresivamente la financiación del gasto de la seguridad social, que tenderá a aumentar los aportes patronales gradualmente y a reducir las exoneraciones, a la vez que se eliminan subsidios al gran capital y aumentan los gravámenes a los ingresos del capital y a la riqueza acumulada. En ningún caso parece válido, ni conveniente, ni justo sostener que se debe aumentar el IVA, que es un impuesto indirecto y, por tanto, regresivo, en cuanto afecta proporcionalmente más a las personas de menores ingresos.
En conclusión
El plebiscito apunta al eje principal de la reforma de la seguridad social aprobada en 2023, que reduce las responsabilidades del Estado postergando la edad de retiro y aumentando la privatización del sistema, porque amplía el pilar de capitalización incorporando al sistema mixto a las cajas militar, policial, bancaria, notarial y de profesionales universitarios. A su vez, obliga a todos los trabajadores a ingresar a las AFAP y aumenta la parte del aporte que va a las administradoras privadas en detrimento de los ingresos del BPS para pagar las jubilaciones. A esto se agrega que por el artículo 259 las personas públicas no estatales recibirán, con cargo a rentas generales, una compensación para cubrir la reducción de ingresos asociada a la transición hacia el régimen mixto por 30 años.
Por eso la reforma constitucional que promueve el plebiscito es un mandato claro sobre qué condiciones está dispuesto a sostener el pueblo en materia de seguridad social, y será el Parlamento el que deberá darle forma a una reforma integral que garantice ese derecho humano fundamental.
Notas
- Gonzalo Zunino y otros, Seguridad social de Uruguay, CINVE, 2021, pág. 13.
- BPS, Boletín estadístico 2023, pág. 206.
- BPS, Boletín estadístico 2023, pág. 3.
- Rendición de Cuentas de 2022, tomo I, pág. 24.
- Beatriz Durán, Discriminación para el acceso al empleo por edad madura, 2021, pág. 3.
- Véase informe de la Organización Internacional del Trabajo en www.eltrimestreeconomico.com.mx/index.php/te/article/view/926.
- Gonzalo Zunino y otros, La reforma de la seguridad social y la sostenibilidad financiera del sistema, diciembre de 2023, pág. 56.
*Elías es Magíster en Administración Pública (CIDE, México) y en Desarrollo Económico para América Latina (UIA, España). Notaro es economista, investigador de la Universidad de la República.Viera es economista, y fue director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en el primer gobierno del Frente Amplio (FA). Integran la Red de Economistas de Izquierda de Uruguay.