La asociación público-privada: beneficio privado a costa del erario público
Jomo Kwame Sundaram
A un alto costo y con dudosa eficiencia, las asociaciones público-privadas (APP) han incrementado las ganancias privadas a expensas de lo público. Las APP han demostrado hasta ahora ser costosas en la financiación de proyectos públicos.
Costes elevados de las APP
Eurodad, una red de medio centenar de oenegés de 15 países europeos, ha puesto de manifiesto los elevados costes de las APP, debidos principalmente a las elevadas expectativas de beneficio de los socios privados. Los complejos contratos de APP suelen conllevar elevados costes de transacción. Y lo que es peor, los contratos suelen renegociarse para favorecer a los socios privados.
También se aprovechan de los menores costes de endeudamiento de los gobiernos en comparación con los prestamos a los privados. La mayor parte de los costes de endeudamiento de las APP son asumidos en última instancia por los gobiernos anfitriones, pero a menudo quedan ocultos por el secretismo de los contratos.
A menudo, las APP no figuran en los libros oficiales de los gobiernos ni rinden cuentas ante los parlamentos de los países. De esa manera, las APP suelen eludir las reglas de transparencia y la rendición de cuentas, invocando la excusa de la confidencialidad comercial privada.
Estas obligaciones fuera del presupuesto, garantizadas por cada gobierno, a menudo se burlan de los supuestos límites de la deuda pública. Los inversores suelen esperar rendimientos mucho más altos de los países del Sur en desarrollo que aquellos con economías desarrolladas, bajo la alegación de los mayores riesgos que entrañan.
De hecho, esas ilusiones fiscales oscurecen la transparencia y socavan la responsabilidad gubernamental, generando pasivos públicos enormes pero poco conocidos. Las tasas de interés altos y crecientes amenazan con nuevas crisis de la deuda pública a medida que se extiende el estancamiento económico.
Elevados riesgos fiscales
Los elevados costes y riesgos fiscales de las APP agotan los recursos gubernamentales, lo que se traduce en recortes del gasto público y de los recursos fiscales. Con las crecientes demandas de austeridad fiscal, por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI) y los mercados, los altos costos de las APP amenazan el gasto público, especialmente en detrimento de los servicios sociales.
Una nota del personal del FMI de 2018 advirtió que las APP reducen el espacio de la política fiscal: mientras que el gasto en inversiones públicas tradicionales puede reducirse si es necesario, el gasto en APP no puede hacerlo. Debido a ello, las APP hacen que sea más difícil para los gobiernos absorber los shocks fiscales, en gran medida de la misma manera que lo hace la deuda pública.
Pero aquellas advertencias no disuadieron al FMI y al Banco Mundial de promover las APP. Aún peor, las medidas de austeridad rara vez aumentan significativamente los recursos presupuestarios, obligando a los gobiernos a depender más todavía de la financiación de las APP.
Las APP son el problema, no la solución
La creciente dependencia de la financiación mediante las APP para mitigar el cambio climático y adaptarse a él resulta nueva, pero no por ello menos problemática. Esta supuesta solución de las APP ha empeorado las vulnerabilidades financieras de los países en desarrollo, lo que socava además tanto el desarrollo sostenible como la justicia climática.
En la declaración final de la 27 Conferencia de las Partes (COP27) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) -celebrada en Egipto a fines de 2022- instó a la banca multilateral de desarrollo a establecer una nueva visión y un modelo operativo, canales e instrumentos con el fin de abordar de forma adecuada la emergencia climática mundial.
Pero tanto la experiencia histórica como las tendencias más recientes demuestran que las APP no pueden ser la solución. Sus defensores afirman que las APP ofrecen una mejor relación calidad-precio, pero los test sobre el aumento de la eficiencia no son concluyentes, en el mejor de los casos.
Por ejemplo: un estudio del Foro Africano y la Red sobre Deuda y Desarrollo (Afrodad) concluyó que el proyecto de gas Sankofa, en Ghana estaba fracasando. El tan propagado aumento de la eficiencia dependía del contexto y del diseño, la escala, la regulación y la gobernanza del proyecto.
Los aumentos de eficiencia solían ser muy costosos, sobre todo por la insuficiencia de inversiones privadas y otros ahorros de costes similares. También se elevaron los beneficios mediante recortes de puestos de trabajo y contratación de personal insuficientemente formado y cualificado por ser más barato.
Costes humanos
Las poblaciones involucradas tendrían que ser cautelosas y escépticos sobre la creciente dependencia de las APP para proporcionar infraestructuras y servicios públicos. Tal como era esperable, las APP priorizan la rentabilidad, no el interés público.
Las empresas son responsables ante los accionistas, no ante los ciudadanos de los países. Lo que es peor, regular y supervisar a los socios privados es difícil para gobiernos con limitaciones fiscales y capacidades modestas de control, vulnerables a caer presos de los intereses políticos y empresariales.
Tal como era esperable, las APP han impuesto costes más elevados a la ciudadanía de los países donde se implanta. Los servicios públicos aportados por las APP suelen ser de pago. Esto significa que el acceso a los servicios y las infraestructuras depende de la capacidad de pago de los usuarios.
De esa manera, las APP maximizan los beneficios privados, no el interés público, socavando así el bienestar público y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, con lo que se incrementan las desigualdades. Los elevados costes fiscales de las APP empeoran las medidas de austeridad fiscal, con lo que disminuyen otros servicios públicos, con frecuencia los más necesarios para los más vulnerables.
Inevitablemente, las APP dan prioridad a aquellos servicios más rentables y más fáciles de atender. La sanidad pública es especialmente vulnerable, ya que la prioridad de beneficios y la promoción de seguros privados comprometen la prestación de servicios.
No hay prueba alguna de que las APP tengan capacidad de afrontar mejor los retos sanitarios a los que se enfrentan la mayoría de los países del Sur.
Las APP sanitarias empeoran el acceso público a los servicios esenciales, con lo que trastornan el camino hacia lograr la salud para todos y la atención sanitaria universal . La provisión privada, incluidas las APP, nunca ha garantizado un acceso equitativo a una atención sanitaria que sea digna para todos. Pretender o insistir en lo contrario no es más que una ilusión.
Durante la pandemia de covid-19, los países que dependían más del aporte de la asistencia sanitaria privada salieron generalmente peor parados. Los que carecen de medios no pueden permitirse los costos de la salud privada, mientras que los proveedores tienen pocas restricciones para aumentar sus tarifas.
¿Giro de 180 grados?
Tras un informe crítico de su Grupo de Evaluación Independiente, el Banco Mundial, durante mucho tiempo uno de los principales promotores de la financiación privada de la educación, tuvo que cambiar su anterior enfoque de la financiación de la educación pública.
La Corporación Financiera Internacional, la institución del Banco Mundial que otorga los créditos al sector privado, también empeoró con sus prestamos el acceso, la calidad y la equidad de la educación. Tuvo que dejar de invertir en escuelas privadas de preescolar a partir de mediados de 2022.
A pesar de la abrumadora evidencia de que el Banco Mundial debería dejar de abusar de los fondos públicos para promover las APP, la nueva dirección de la entidad multilateral aún no ha abandonado esta estrategia de financiación. Por el contrario, ha invocado los ODS y la necesidad urgente de una acción climática más eficaz para darle nuevo impulso.
*Asesor principal del Instituto de Investigación Khazanah, miembro de la Academia de Ciencias de Malasia, profesor emérito de la Universidad de Malaya y miembro visitante de la Iniciativa para el Diálogo Político de la Universidad de Columbia. Fue fundador y presidente de International Development Economics Associates (IDEAs), Subsecretario General de Desarrollo Económico de la ONU (2005-2012) y Subdirector General de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) (2012-2015). Recibió el Premio Wassily Leontief 2007 por el avance de las fronteras del pensamiento económico