Uruguay: Sólo la aprobación del plebiscito preservará los derechos humanos en la seguridad social
Antonio Elias
El XIV Congreso del PIT-CNT, en noviembre de 2021, resolvió: «Reafirmar nuestro inclaudicable compromiso en la defensa irrestricta e integral de la seguridad social solidaria […] [y rechazar] la vigencia, la extensión yla profundización del régimen mixto, así como a toda intención de imposi-ción de esquemas de capitalización individual privado y lucrativo».’
El primero de mayo de 2023 el PIT-CNT, a través de su presidente Marcelo Abdala, reafirmó el rechazo a la reforma regresiva del sistema de jubi- laciones y pensiones aprobada en el parlamente por los partidos de la coalición: “Decimos con claridad que nosotros no la dejamos por ahí, el movimiento sindical va a dar pelea por una reforma que sea humanamente sustentable y amplíe derechos, no descartamos ninguna acción para erradicar este ajuste fiscal encubierto’ incluso apelar a “un mecanismo de democracia directa’.
Dado que la Constitución de la República impide que se realicen referéndum contra leyes en que la iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo 3, como en este caso, el único camino posible para eliminar el lucro y el proceso de pérdida de derechos en la seguridad social fue convocar a un plebiscito para hacer una reforma constitucional. Al igual que en 1989 cuando se aprobó que las pasividades se actualizarían por la evolución del índice medio de salarios, lo que eliminó la posibilidad de continuar utilizando las pasividades como variable de ajuste de los déficits fiscales.
Por otra parte, la eliminación de las AFAP solo se podrá realizar a través de una enmienda constitucional, dado que no hubo, ni hay, voluntad en las principales fuerzas políticas que pueden acceder al gobierno de eli- minar las AFAP. En efecto, durante el gobierno del Partido Colorado y con pleno respaldo del Partido Nacional, se aprobó en 1995 la ley 16.713*, la cual estableció una reforma estructural de la seguridad social que sustituyó el sistema de solidaridad intergeneracional estatal, en el que los activos aportan para que cobren los pasivos, por un sistema mixto, al in- corporar un segundo pilar privado, de ahorro individual obligatorio.
La coalición de partidos que gobierna el Uruguay desde 2020, liderada por el Partido Nacional, generalizó el sistema de AFAP para todas las cajas paraestatales y obligó a todos los trabajadores a afiliarse, sea cual sea su ingreso con la reforma aprobada en el año 2023 en la ley 20.130″.
Por su parte, el Frente Amplio gobernó de 2005 a 2019 y no tomó me didas para eliminar las AFAP. En ese periodo, se redujo el monto de las comisiones que cobran las AFAP y se posibilitó la renuncia de la afiliación voluntaria a las AFAP entre los 40 y 50 años (art. 8, Ley 16.7136). También se impulsó la Ley N°19.590 que permite desafiliarse de las AFAPs y volver al régimen de reparto a quienes tenían 50 años en 2016 e ingresaron de forma obligatoria7. La mayoría de los trabajadores favorecidos por esta ley optaron por volver al sistema de reparto, a pesar de que se les impuso una reducción de 10% en su jubilación a quienes eligieron volver al sistema de reparto.
Protegen al capital con reducción de derechos y prestaciones a los trabajadores
El gobierno multicolor argumenta que hizo la reforma porque la gente vive más y va a cobrar las prestaciones por más tiempo, y que no se pueden aumentar los gravámenes al capital porque afectarían la inversión y el crecimiento económico. Los aportes personales y patronales constituyen la fuente principal de financiamiento de los programas de seguridad social. Los trabajadores han mantenido su tasa de aporte, en cambio las tasas patronales se han modificado, en general a la baja. En el sistema de previsión social uruguayo se han creado múltiples normas que estable- con exoneraciones de aportes patronales. Algunas de ellas se enmarcan en exoneraciones generales y permanentes; otras se aplican para determinadas empresas o actividades y por cierto tiempo.
No se tocan, tampoco, las exoneraciones totales o parciales de impuestos al capital. Los subsidios al capital a través del impuesto a las rentas de las actividades empresariales (IRAE) y el impuesto al patrimonio (IP) son superiores a la asistencia financiera neta al BPS. El gasto tributario en zonas francas es casi la mitad de dicha asistencia. Quiere decir que existe un amplio espacio para reducir los subsidios al capital en forma gradual cubriendo la asistencia financiera sin necesidad de condenar a los futuros pasivos a vivir la vejez en condiciones indeseables.
Como no están dispuestos a aumentar los costos del capital con los apor- tes patronales o en impuestos, buscan reducir los egresos recortando de- rechos de los futuros pasivos, que tendrán jubilaciones más que insuficientes, la mitad de los cuales no tendrán cómo mantenerse entre los 60 y los 65 años.
El plebiscito se realiza en defensa de un derecho humano fundamental
En ese escenario de ofensiva del capital contra el trabajo buscando nue vas formas de acumulación, se inscribe la lucha del movimiento popular por fijar límites constitucionales para preservar su derecho a tener un sistema de seguridad social con los siguientes principios rectores: universalidad; solidaridad social intergeneracional e intrageneracional; integralidad; participación social; afiliación obligatoria; suficiencia de las prestaciones.
Lo que se plantea en la reforma constitucional que impulsa el Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores (PIT- CNT), la Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay (FEUU) y la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM) a través del plebiscito, son límites al sistema jubilatorio para garantizar un derecho humano fundamental: la seguridad social.
La democracia directa, permite que las organizaciones sociales -como en este caso la central de trabajadores- puedan promover la modificación del texto constitucional, sobre todo cuando entienden que sus anhelos no son respondidos adecuadamente por el sistema político; así el pueblo, de manera directa, puede lograr modificaciones a la Constitución.
Esto ocurre cuando el sistema político no logra dar respuestas satisfactorias a las demandas de la ciudadanía. Allí la constitución funciona como barrera de seguridad que no puede ser franqueada por el sistema político sin pasar por un nuevo plebiscito, es decir, no puede ser franqueada sin el aval ciudadano. Se trata, claramente, de un mecanismo de control del poder del Parlamento.
Se suele cuestionar que los plebiscito tienen una excesiva descripción de los derechos, cuando eso debe quedar en manos del cuerpo represen- tativo. La respuesta es que el nivel de detalle del texto constitucional es inversamente proporcional a la confianza en el sistema político. La re- forma constitucional que promueve el plebiscito, es un mandato claro sobre qué condiciones está dispuesto a sostener el pueblo en materia de seguridad social, y deberá ser el Parlamento quien deberá elaborar una reforma integral de la seguridad social.
Con esta medida los trabajadores organizados se enfrentan directamente con la reforma jubilatoria de la ley 20.130, a través de dos cambios en los parámetros del sistema y un cambio estructural fundamental. Se reduce a 60 años la edad mínima jubilatoria, evitando los perjuicios incalculables que genera sobre los trabajadores más vulnerables el aumento de la edad de retiro a 65 años; se elevan las jubilaciones y pensiones mínimas equiparándolas al salario mínimo nacional, se eliminan las AFAP y el lucro privado instaurados en la ley 16.713 de 1995, que tantos perjuicios han generado a los trabajadores activos y pasivos .
Se preserva el derecho a jubilarse a los 6O años
Es importante saber que, en Uruguay, según el Instituto Nacional de Es tadística (INE), la tasa de empleo entre los 40 y 60 años de edad es de 80.5% y esta desciende aun a 19.9% a partir de los 61 años, por lo cual hablaríamos de que sería casi imposible para un trabajador de más de 60 años acceder o permanecer en el campo laboral hasta los 65 años’ .
Esto es reconocido en la Ley N.° 18.395″ cuando se crea el “Subsidio espe- cial de inactividad compensada’ podríamos llamarlo una prejubilación que se brinda a los trabajadores que con 58 años de edad hayan quedado desempleados de forma forzosa y ampara máximo de dos años o hasta que el beneficiario configure cualquier causal de jubilación o retiro.
También se reconoce las dificultades para conseguir empleo a mayores edades en el amparo al subsidio por desempleo en el cual los trabajado- res mayores de 50 años de edad tienen derecho a un año de amparo total mientras que los trabajadores menores de esa edad acceden a un amparo de seis meses.
Dichas limitaciones son analizadas en un informe elaborado para la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) por Graciela Sanroman (Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República)”. En el informe -basado en las reformas llevadas adelante sobre finales del siglo pasado- se sostiene: “Los trabajos empíricos disponibles indican que, por cada 100 trabajadores que postergan su retiro por cambios en el sistema de pensiones, menos de 50 continúan trabajando; el resto corresponde principalmente a trabajadores que paan a estar en situación de desempleo, aunque también se observan si tuaciones de enfermedad, invalidez, o inactividad .”
El estudio indica, a su vez, que incrementar las edades “aumenta el empleo de los mayores, pero también el número de trabajadores en segu- ro de desempleo, enfermedad o invalidez», lo que implica «aumentos (importantes en magnitud) de la cantidad de prestaciones por seguro de desempleo, enfermedad e invalidez en ese tramo etario”. En buen romance, la reforma la pagarán los trabajadores con pérdida de calidad de vida.
Sin embargo, la coalición dice que mejorará la situación de los que tienen menores ingresos. La pregunta es cómo puede ocurrir eso si se reduce el salario básico jubilatorio, la tasa de reemplazo y se cobran cinco años menos. La aparente respuesta es el «suplemento solidario», que, en gran medida, es financiado por el propio trabajador, con lo que deja de cobrar durante cinco años. En efecto, a una persona que actualmente se podría jubilar con 30 años de trabajo y 60 de edad le correspondería recibir de jubilación mínima 17.263 pesos y tendría una pérdida muy importante: 1.035.780 pesos por los 60 meses que dejará de cobrar la jubilación mínima. Por otra parte, aquellos trabajadores que serían parte del 50 por ciento que no consigue empleo, según el trabajo de Sanroman arriba citado, perderán el derecho al Fonasa.
Se equipará la jubilación mínima al salario mínimo nacional
Casi medio millón de pasivos reciben menos de un Salario Mínimo Nacional, hablamos de jubilados y pensionistas que incluso en muchos de los casos reciben menos de $15.000 mensuales. Esto quiere decir que una persona que trabajó toda su vida, una viuda o el hijo de un trabajador fallecido, un pensionista a la vejez o invalidez, vivirán en la miseria o al borde de ella.
La equiparación de las pensiones y jubilaciones al Salario Mínimo Na- cional mejora los ingresos de aquellos que no tienen la posibilidad de obtener ingresos de otras fuentes. El aumento que se propone impacta directamente en una reactivación de la demanda y producción interna ya que el pasivo invierte ese aumento en el pequeño almacenero, el productor agropecuario familiar y pequeño industrial.
En los hogares considerados en la categoría de ingresos más bajos y que tienen al menos un jubilado por BPS, la incidencia de las jubilaciones asciende a un 37% de los ingresos totales, según un estudio realizado por Gonzalo Zunino y otros. Con lo cual se contribuiría a un aumento de los ingresos en los hogares más pobres, dando mayor sustento a las infancias y adolescencias que conviven en ese hogar.
La eliminación del lucro abre paso a la justicia social
La principal reforma constitucional es la eliminación del lucro privado en el sistema de seguridad social. Porque, entre otras razones, el ahorro individual obligatorio de las AFAP no cumple con el principio de solida- ridad social y de género, no proporciona la rentabilidad prometida, presenta altísimos costos de transición y brinda prestaciones insuficientes. Generan una prestación indefinida e insuficiente. La cantidad de trabajadores que optaron -a través de la ley de cincuentones- por salir de las AFAP lo demuestra.
Las AFAP, en cambio, obtienen ganancias extraordinarias por gestionar los ahorros de los trabajadores y hacer inversiones que, teóricamen- te, multiplicarían el valor de los fondos acumulados. Los sistemas de pensiones privadas obligatorias han fracasado en todo el mundo, han empeorado los ingresos en la vejez y son insuficientes en términos de cobertura y niveles de beneficios.
La reforma constitucional que se va a plebiscitar apunta directamente al eje principal de la reforma de la seguridad social aprobada en 2023, que busca reducir las 
responsabilidades del Estado porque amplía el pilar de capitalización, incorporando al sistema mixto a las cajas militar, policial, bancaria, notarial y de profesionales universitarios; todos los tra- bajadores deberán aportar el 5 por ciento de sus ingresos (hasta la franja de 107.589 pesos) a las AFAP y solo el 10 por ciento al régimen de solidaridad intergeneracional. Los que ganen entre 107.589 y 215.179 pesos aportarán el 15 por ciento a las AFAP. Todo lo cual generará altos costos de transición, porque los trabajadores disminuyen sus contribuciones al sistema de reparto y aportan al sistema privado, mientras que las jubilaciones en curso de pago y las que se generarán para aquellos que no entrarán al nuevo sistema deben ser financiadas por el Estado.
Está comprobado a nivel internacional que las reformas privatizadoras de la seguridad social fracasaron.
Un reciente estudio evalúa el desempeño de 40 años de privatización de pensiones implementados por reformas estructurales en América Latina entre 1980 y 2020, cotejando las promesas hechas con los resultados en los diez países que mantienen dicho sistema. Se constató: «Aseguraron que las pensiones serían más que suficientes, pero las tasas de reemplazo en la mayoría de los sistemas privados son muy inferiores a esa prome sa», y se sostuvo que «son inferiores a las de los sistemas públicos» y que «las administradoras tienen jugosas utilidades, lo cual reduce el monto capitalizado en las cuentas individuales; además, la mayoría de aquellas mantiene su ganancia durante crisis económicas. Por el contrario, los asegurados son perjudicados por dichas crisis porque reducen el saldo en sus cuentas individuales».’*
Las administradoras de ahorros previsionales, en cambio, obtienen ganancias extraordinarias por gestionar los ahorros de los trabajadores y hacer inversiones que, eventualmente, multiplicarían el valor de los fon- dos acumulados. Un informe dela Organización Internacional del Traba- jo es contundente en la caracterización del fracaso de los sistemas priva- dos de ahorro obligatorio: «Entre 1981 y 2014, 30 países privatizaron total o parcialmente sus sistemas de pensiones públicas obligatorias; en 2018, 18 países habían revertido las privatizaciones». En el informe se describe y «analiza el fracaso de los sistemas de pensiones privadas obligatorias para mejorar la seguridad de ingresos en la vejez y su bajo desempeño en términos de cobertura y niveles de beneficios».
Para finalizar
El principal cuestionamiento de los opositores a la reforma constitu- cional, de reunirse las firmas necesarias’6$ es que aumentarían enormemente los déficits del Banco de Previsión Social y del sector público, con consecuencias en el incremento de la deuda pública y pérdida del grado inversor.
Por otra parte, aumentar el porcentaje de aporte patronal sobre la masa salarial es la mejor solución en el corto y mediano plazo, teniendo en cuenta la baja tasa de aporte patronal y múltiples exoneraciones”. En el largo plazo se reducirá la masa salarial – por el envejecimiento y la tendencia a la sustitución de trabajadores por el avance tecnológico- y como consecuencia los aportes del capital a la seguridad social. En ese caso se recaudará más aumentando los porcentajes de los impuestos a la renta y al patrimonio del capital que tienden a aumentar las ganancias en el largo plazo.
En el debate sobre el futuro de la seguridad social se observan dos pun- tos de vista contrapuestos: los que consideramos que la seguridad social es un derecho fundamental que es responsabilidad del Estado y que no admite el lucro privado y aquellos que entienden que la seguridad social es responsabilidad de los individuos que deben ahorrar en los sistemas de ahorro obligatorio.
La aprobación del plebiscito no derogará la regresiva reforma impues- ta por la ley 20.310. A título de ejemplo, queda vigente la reforma actual para temas fundamentales, como la sustitución de la tasa de reemplazo por una tasa de adquisición de derechos, el Salario Básico Jubilatorio, la baja de las pensiones por viudez, la reducción del ámbito de aplicación de las bonificaciones -que considera solo los puestos de trabajo y no los sectores de actividad-, las exoneraciones y las reducidas tasas de aporte del capital.
Es necesario realizar una nueva reforma de la seguridad social que, por supuesto, debe ser integral y no solo jubilatoria.
*Máster en Desarrollo Económico (UIA-España) y en Administración Pública (CIDE-Mexico), docente de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República (1985-2017). Actualmente director del Instituto de Estudios Sindicales (INESUR-Uruguay), directivo de la Sociedad Latinoamericana de Economía Política y Pensamiento Crítico (SEPLA), miembro de los Grupos de Trabajo de CLACSO: Crisis y Economía Mundial y de Seguridad Social y Sistema de Pensiones, integrante de la Red de Estudios de la Economía Mundial (REDEM).